城市更新是满足人民日益增长的美好生活需要的必然选择，与城市的可持续发展密不可分，是城市不断走向现代化的现实需要。当前，我国城市建设由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从“有没有”转向“好不好”，进入城市更新的重要时期。城市更新是一场攻坚战，依然存在着诸多矛盾和困境，需要破解堵点和难点。

堵点难点亟待破解

●资金困境亟待破局

资金问题是城市更新项目能否顺利实施的关键，也是一直以来城市更新工作面临的难点和制约所在。与传统的新建项目相比，城市更新是一项长期的系统性工程，具有资金需求大、涉及利益主体多、建设周期长、收益回报不确定等特点，融资难和投资平衡难并存。

由于城市更新项目具有公共物品或准公共物品属性，也就决定了其本身收益较低。而且，城市更新项目运作周期较长，相应的融资期限较长，过程中可能受政策、规划、审批等多种因素影响，导致项目实施存在一定的不确定性，项目回报面临较大风险。

进入新时期，城市更新更加强调可持续性，如何有效地获取资金，如何有效保障项目收益与融资平衡，如何有效平衡多元主体的利益，是城市更新需要解决的重要问题，也是城市更新项目有效推进的难点。

●空间资源紧缺成为难题

随着城市高速发展，人口密度和开发强度提高，公共空间紧缺成为城市普遍存在的难题，与居民生活密切相关的社区公共空间尤其缺乏。城市公共空间分布不均衡，老城区空间总量不足，新城区特色缺乏，多为大尺度广场绿地，可及性、人性化、活力和与日常生活的融合度不足。

一方面，社区基础设施短板亟待补齐。老旧小区建设年代较早，当时规划配套标准较低或缺失，社区公共配套设施布局和规模不合理，设施不足与资源浪费并存；另一方面，存量空间特别是老城区社区服务设施由于历史原因，分布较为零散，覆盖率较高，但每处服务设施规模较小，空间品质相对较差。

同时，社区建设改造统筹不够，改造缺乏资源整合和步调协同，存在空间竞争，资金使用有待统筹。新时期的城市更新行动下，要关注空间形态的改造，更要注重空间内容和功能迭代升级，加强空间利用规划和引导。

建立市场投融资机制

●建立政府引导、市场运作、公众参与的可持续更新模式

建立“1+1+X”城市更新一体化资金运作机制。第一个“1”为政府专项资金，对政府投资项目以直接投资方式予以支持，对难以实现平衡的项目，经政府认定后采取资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式给予支持。第二个“1”为产权人及使用人自筹资金，按照“谁投资、谁受益”原则建立受益者付费机制。“X”为潜在社会资本，充分运用城市更新专项长期低息贷款以及银行融资、组建基金、发行专项债等方式，引入金融活水。

●建立健全“协商式”城市更新制度

建立专家咨询制度，通过专家咨询促进更新诉求、更新目标与更新方式有效衔接，保障城市更新符合城市总体发展目标。完善群众参与制度，从“要我更新”转变为“我要更新”。指定社区责任规划师，全程参与社区更新，衔接规划设计与居民需求，以利社区更新延续、长远发展。

●建立城市更新资金时空统筹平衡机制

一是建立城市更新资金的时间统筹平衡机制。单个项目运作保持近期投入与中长期回报的平衡。多个项目运作要根据不同项目的回报周期合理搭配。回报周期短的项目搭配回报周期长的项目，收益率高的项目搭配收益率低的项目，成熟阶段的项目搭配起步阶段的项目。

二是构建城市更新资金的空间统筹平衡机制。新城反哺老城，老城更新与郊区、开发区发展统筹。统筹历史文化保护区更新与其他区域开发，统筹地上与地下空间开发。

●因地制宜采用不同融资模式及组合

放大政府投资模式引导功能。财政拨款模式适用对象为资金需求不大的综合整治项目、公益性较强的民生项目、收益不明确的土地前期开发项目。可有效利用国企资源及融资优势，多元整合城市更新各种收益。

推进政府联合社会资本模式。PPP模式适用对象为边界较为清晰、经营需求明确、回报机制较为成熟的项目。可以整合各方资源优势，较快解决更新区域产权问题，推进项目有效运营。

鼓励社会资本自主投资模式。开发商主导模式适用对象为商业改造价值较高、规划清晰、开发运营属性强的项目，能较快推进项目建设及运营，政府只需进行规划、监管。

构建公共空间网络

城市建设已进入以城市更新为主题、以存量挖掘为内容的内涵式发展阶段，要分类塑造特色城市公共空间，构建六个导向的公共空间网络，既提高生活品质，又增强城市活力。

●紧凑导向

树立精明增长理念，以空间利用方式转变倒逼城市转型，以集约紧凑式城市更新带动“城市逆成长”，从“手术式”的大拆大建转向“针灸式”的精益改造，促进土地空间混合开发、兼容复合利用和城中村、低效空间再开发。

●存量导向

挖掘和盘活存量空间资源供给潜力，将资源存量转换为发展增量。处理好留、改、拆的关系，以保留为原则，拆除为例外。

●均衡导向

全域统筹布局，串联整合自然、历史、现代要素和山脉、森林、街道、广场、绿地、河道、城墙等资源，弥合因道路红线、河道蓝线、城市绿线等带来的空间割裂感，将城市公共界面作为整体进行提升，加强区域内关联要素和连续城市界面的打造，形成不同层次类型、连续畅通的公共空间网络，提升群众对城市文化认知和生活感知。

●特色导向

建立全方位公共空间管控体系，强化城市设计，从整体平面和立体空间上统筹空间要素布局，控制天际线、重要视线、特色地段、关键节点和形态肌理、高度体量、建筑界面、风格色彩、环境景观。

●品质导向

回归人本位，以舒适宜居为标准，坚持低密度建设，创造高品质生活，构建优美、安全、舒适、共享的公共空间。

●文化导向

通过微改造展现城市文化，将城市文化融入对树池井盖、道路铺装、植物花卉、标识标牌、坐凳座椅等公共设施改造。

推动完整社区建设

●集约利用社区空间资源

以街道或社区为单元统筹规划和建设，立足于社区特定的发展阶段和地方特质，制定不同类型社区的划分标准及其社区服务设施的配套要求、预期指标和方法路径。按照居民步行可及的要求，因地制宜开发建设、盘活社区闲置资源，坚持宜建则建、宜改则改，通过改造和新建相结合，推进规模适度、经济适用、服务高效的社区嵌入式服务设施建设。

●盘活社区存量空间资源

在社区范围内的非居住空间建设服务设施，将这些待更新的空间转化为补充社区公共服务空间缺口的关键潜力资源。梳理社区周边低效商业设施、失修酒店旅馆、失养园区楼宇社区等闲置房产资源，针对这些低效资源出台土地兼容性优化、经营许可放宽等配套政策，引导符合条件的房屋产权人充分利用既有房屋场地优先转型为社区嵌入式服务设施，盘活潜力资源，用好城市“金角银边”。

●拆改结合统筹释放公共空间

拆除违法建筑及违规占用，做到能拆尽拆，扩大社区公共空间。通过原有建筑改建、既有空间复合利用等方式，新增公共服务设施。改造社区内利用效率低的既有建筑，串联资源，建设集婴幼儿成长驿站、居家养老服务中心、老年食堂于一体的民生综合体。通过相邻小区整体片区化改造，挖掘空间，新增公共服务设施。

●推进跨社区联建

打破原建制社区的行政边界，形成“跨社区联建、跨部门执法、跨区域物管、跨业态统筹”协同机制，推进区域共建，将多个社区原有小散空间集中统筹，按照统一规划、统一标准、统一施工、统一运营的建设标准，整合服务资源，打造综合型场景、全龄友好的完整社区。

●划转国有资产建设服务设施

随着城市发展功能迭代和模式演进，曾经地处城市外围地区的一些国有企业、科研院所、事业单位等如今已成为城市中心区的重要组成部分，这些单位机构掌握的划拨用地一般规模较大或产权在多区域散布。在保持所有权不变条件下，按规定履行相关国有资产管理程序后，结合社区实际需求优先将其作为社区嵌入式服务设施建设场地空间的可利用资源，进行改造利用，支持引导社区周边机关、企事业单位等盘活利用闲置用地用房、职工食堂等资源向社区开放。

●加强政策支持

加强社区存量资源整合利用的土地和产权政策支持。推进既有用地集约混合利用，在征得居民同意的前提下，允许社区、小区及周边存量闲置土地变更土地性质用于建设社区配套用房。允许有条件的小区、社区提高土地容积率、新增建设用地指标等方式形成空间增量。利用简易低风险设施建设审批程序等方式，简化建设审批流程。

作者单位为南京市城乡建设委员会