行政执法权下放是我国综合行政执法体制改革的一项重要内容，其初衷是解决基层治理体系权责配置不合理的问题。作为推进基层治理体系和治理能力现代化的重要举措，行政执法权下放改革受到了法学和公共管理学科的密切关注。从已有研究成果来看，法学界更关注行政执法权下放的合法性问题，在一定程度上忽视了行政执法权下放的实效性；公共管理学界虽然对行政执法权下放的实效性给予了充分关注，但相关研究基本都是个案分析，缺少对行政执法权下放改革实践的整体性关照。如何解释行政执法权下放改革的多样性和差异性，如何为下一步的行政执法权下放改革提供思路和方案，正是本文试图回答的问题。

行政执法权下放主体的多样性

●省级人民政府直接决定下放范围

北京市、上海市和黑龙江省、海南省采用此种做法。北京市于2020年公布了《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》，一次性下放了431项行政执法权到街乡。上海市也在2021年发布《上海市人民政府关于印发〈上海市街道办事处乡镇人民政府首批行政执法事项目录清单〉的通知》，向街乡下放了423项行政执法权。在这种直接由省级人民政府确定下放清单的模式之下，下放清单的制定权完全掌握在省级人民政府手中。这种模式的好处是便于省级人民政府统一管理，但由于不同区县差异比较大，有些下放事项并不符合所有区县实际。

●省级人民政府划定下放范围，县级人民政府在指导目录内决定下放范围

浙江、四川、福建、湖北、河南、甘肃、吉林、陕西、山西等多数省份都是先由省级人民政府出台指导目录，再授权各区县在指导目录的范围内自主决定本区域的下放清单。这种下放模式将决定权交给区县，其优点是顾及到区县之间的差异，但容易出现区县选择性下放的弊病。

●省级人民政府划定下放领域，授权地级市人民政府制定具体的下放清单

天津市在2014年发布的《天津市街道综合执法暂行办法》中，授权区县政府在其划定的事项范围内制定街道综合执法具体执法事项目录，明确由街道办事处集中行使的行政检查权、行政处罚权及相关的行政强制措施。广东省在2020年8月下发的《关于乡镇街道综合行政执法的公告》中，划定了执法权下放至街乡的领域，同时授权地级以上市人民政府统一制定街乡的职权调整目录。

行政执法权下放范围的差异性

行政执法权下放范围呈现地方差异性，有的地区下放至街乡的执法权数量多达几千项，而有的地区仅下放十几项。造成这种差异的原因主要包括城市管理部门与街乡的分工、执法事项的专业程度、街乡的承接能力以及职能部门的执法能力这几个方面。

●城市管理部门与街乡的分工

大规模下放行政执法权的地方一般都将城市管理部门的综合行政执法权作为街乡承接行政执法权下放的主要来源。例如，2020年北京市下放的431项职权中，属于城市管理部门的有393项，生态环境部门4项，水务部门22项，农业部门1项，卫生健康部门11项。再如，湖北省公布的下放清单指导目录中列举了263项可供参考的下放事项，其中139项属于城市管理局的执法权事项。

如果地方政府保留原有的城市管理综合执法体制，那么该地区所需要下放的执法权数量和范围会比较少。以四川省为例，该省2020年公布的《四川省赋予乡镇（街道）县级行政权力事项指导目录》和2021年的《四川省赋予乡镇（街道）县级行政权力事项指导目录（第二批）》分别列举了55项和126项下放给街乡的职权，其中没有一项是城市管理局的综合行政执法权。

●执法事项的专业程度

各地综合行政执法体制改革普遍采用“1＋N”模式，而不是由一个部门承担所有的执法任务。其中，“1”是指1支综合执法队，一般是指城市管理执法队伍；“N”是指若干专业执法队伍，一般是由市场监管、文化旅游、交通运输、生态环境保护、应急管理等部门设立自己的专业执法队伍。

●街乡的承接能力

街乡的承接能力是决定下放范围的关键因素。承接能力包括执法人员数量、编制、资格、能力，街乡的办公住房、经费、执法设备等。原则上，街乡的承接能力越强，可以下放至街乡的执法权事项越多。

●职能部门的执法能力

将行政执法权从县职能部门下放给街乡是为了解决“看得到的管不着，管得着的看不到”的问题。但在改革过程中，应该注意，如果职能部门本身有足够的执法能力，能够通过例行检查、突击检查或派驻联络等方式解决问题，就没有必要将行政执法权下放给街乡，或者只需要将少量的行政执法权下放给街乡。

行政执法权下放方式的多元化

从近些年各地政府下发的行政执法权下放文件来看，不少地方将下放分为委托下放和直接下放；也有地方将委托和下放并列；还有地方区分了委托、下放和服务窗口前移。尽管真正具有法律意义的下放方式只有授权和委托两种，但起到下放功能的派驻也被视为下放的方式之一。客观来说，授权、委托和派驻这三种行政执法权下放方式各有其最佳适用场景，各地应当因地制宜，不宜搞“一刀切”，片面追求某一种下放方式。

●授权

行政授权是指将某行政机关的法定职权授予另一个行政机关并以后者的名义行使。在实践中，极少有地方政府将执法权下放清单称为授权清单。例如，北京市的《向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权目录》用的是“下放”；《四川省赋予乡镇（街道）县级行政权力事项指导目录》用的是“赋予”；《湖北省街道赋权事项指导清单》用的是“赋权”。

●委托

行政机关之间的职权委托必须要有明确的法律依据，但行政机关之间的事务委托不受此限。因此，以委托方式下放行政执法权的实践起步更早，此前县区一级的行政执法权下放有不少采用了委托方式。例如，2006年，浙江省绍兴市等地通过委托的方式把环保、劳动和社会保障、林业部门的检查、监督和部分审批、处罚权等30项管理职权委托给专门成立的镇综合执法所。行政执法权下放改革之后，不少地方在授权的同时还保留了委托这样一种下放方式。

●派驻

派驻不会引发权力的转移，而仅仅是县级执法部门将自己的执法力量派驻到街乡执法。派驻与一般的职能部门执法不同，意味着派驻人员要受街道的调度和管理。

行政执法权下放改革的优化路径

行政执法权下放改革的地方差异是必须予以理解的现实，片面追求行政执法权下放的整齐划一是不切实际的。不同省份甚至同一省份不同市县之间，下放的需求和承接的能力都各不相同，很难按照理想的标准进行设计。这并不是说行政执法权下放不需要顶层设计，而是说顶层设计应当以柔性的政策指导为宜，尽可能给地方政府留下因地制宜的空间。

●完善下放权限和程序

合理分配下放清单的制定权限。直接由省级人民政府出台下放清单的模式忽视了省内不同地区之间的差异性，而由省级人民政府划定下放领域则使下级政府在确定下放清单的过程中缺少参照标准。笔者认为，最为适宜的办法是，由省级人民政府出台指导目录，再授权县级人民政府在本省指导目录的范围内确定本县的下放清单。省级人民政府在出台指导目录的行政决定中，应当对县级人民政府出台下放清单的程序作出具体规定。县级人民政府在出台下放清单之前，应充分征询执法部门和街乡意见，经公示程序生效执行，同时报市级和省级人民政府备案。

规范下放清单的动态调整机制。省级人民政府应当以一年为周期对指导目录进行调整，县级人民政府应当以六个月为周期对其下放清单进行动态调整，特殊情况下，县级人民政府可以临时调整下放清单。下放清单的确定和动态调整，应当由县级人民政府职能部门、街道办事处、乡镇人民政府的负责人及其执法人员共同商定。

建立执法权下放实效性的评估机制。省级人民政府作为下放清单指导目录的制定者，可以成立行政执法权下放评估工作小组，具体负责协调推进评估工作，研究制定评估指标、内容、标准，组织开展评估核查，研究提出评估结论等工作。

●科学编制下放事项清单

探索制定行政执法权禁止下放清单。在我国现行法律体系中，有一些行政执法权在制度设计之初，就是由特定级别的职能部门来行使的，将这类行政执法权下放给乡镇和街道会违背制度设计的初衷。建议出台行政执法权禁止下放清单，为下放行政执法权划定边界，避免行政执法权下放的事项范围和权力类型违反法律和行政法规的规定。

在法定职权清单的基础上编制指导目录。省级人民政府在编制指导目录时，应当系统梳理县级政府职能部门的法定职权和街乡法定职权，以此作为编制执法权下放指导目录的基础。

●允许地方灵活选择下放方式

明确授权和委托为行政执法权下放的基本方式，将行政执法权下放活动纳入到行政机关间授权和委托的法治框架之内。授权和委托两种方式并行，便于实现合法下放和合理下放。在承接主体执法力量不足、执法能力不够的地方，可优先考虑采用委托或不发生权力、责任转移的派驻、服务窗口前移等方式。同时，允许地方选择下放或者不下放。不能为了下放而下放、为了改革而改革，应当尽可能在原有基础上做加法。

作者单位为浙江大学光华法学院