随着我国城镇化进入中后期，城市发展进入存量更新为主的新阶段，城市更新成为推动城市高质量发展的必由之路。近年来，很多城市通过开展城市更新行动，使城市功能和品质形象得到有效提升，但不难发现，这些工作大都聚焦在城市“地上”和“面子”部分，城市的“地下”和“里子”案例相对较少。

地下管线被称作城市的“血管”和“神经”，实际上，伴随着我们肉眼可见的地上建筑的老化，看不到的城市地下管网也在悄无声息地“老去”。近年来，一些城市内涝积水、管线泄漏爆炸、路面塌陷、大面积停水和供热中断、黑臭水体反复等事件频频发生，严重影响了城市安全运行和人民群众宜居环境，一次次事故也拷问着城市地下管网的安全问题。

党的二十大报告提出，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。习近平总书记在2023年中央经济工作会议上谈到建设城市地下管网，强调这是城市的“里子”工程。“咱们中国传统都是要面子，实际面子里子要一起要，要更重里子。这个工程投资潜力大，带动能力强。”《关于开展城市更新示范工作的通知》提出，中央财政补助资金重点支持城市地下管网更新改造和污水管网“厂网一体”建设改造等。

随着重视程度日益提升，国家政策不断完善，城市地下管网更新改造成为今后城市更新行动中的一项重要任务。对标中央和国家的要求，城市地下管网更新改造方面存在重视程度和风险意识不足、底数排查和风险评估不清、系统谋划和统筹实施不够、地方财政和企业资金短缺等突出问题。城市地下管网更新改造，应按照问题导向、聚焦安全、统筹协调的原则系统开展。

一是提高重视程度和风险意识，加大改造力度。

坚持把地下管线改造作为城市重要“里子”工程、“良心”工程，以及开展城市更新行动的重要内容，着力解决好人民群众急难愁盼问题。转“重地上、轻地下”为“先地下、后地上”，转“重面子、轻里子”为“重面子、更重里子”，转“重建设、轻管理”向“建管并重”。强化风险意识，聚焦薄弱和关键环节，把做好当前工作与打基础、利长远相统一，支撑韧性城市宜居水平提升。

二是摸清家底，强化地下管网专项体检。

城市地下管线种类多、平行和交错在紧张的城市道路或庭院下方空间，加上权属单位复杂，包括了政府、居民和专营企业等，需要由政府管理部门而非专营企业，作为主体部门组织管线普查和排查，并开展专项体检。系统排查不仅包括传统市政道路下方的管位、管径、管材等常规测绘信息，还要包括健康度、接户管情况、庭院小区管网等详细调查和运行风险评估。在排查基础上，建立完善信息平台并动态更新管线系统，在全面普查和信息系统建设的基础上，建设生命线安全工程，加装智能监测设施，形成燃气、热力、供排水、管廊等感知预警“一张网”。

三是加强顶层设计，系统谋划改造项目。

地下管线复杂，各类管线有各自的体系，空间和功能上又彼此关联，需要在高质量、可实施的顶层设计指导下开展实施。在各专业专项规划基础上，组织编制城市地下管线综合规划；在排查和评估的基础上，兼顾中远期，开展燃气、供热、供水漏损、内涝治理、污水提质增效等方面的专项规划或系统实施的技术方案，聚焦材质落后、超使用年限、“跑冒滴漏”、运行环境存在安全隐患、不符合相关标准规范的老化及问题管网，优先开展主干管网改造，确定地下管线项目储备，直接指导项目谋划。以城市内涝治理方案为例，要基于城市内涝风险评估结果，识别制约城市内涝的关键卡点和薄弱管段，优先开展主干排水管渠系统改造，发挥更新改造的最优效果。

四是加强统筹实施，强化管网建设质量。

具体实施地下管线改造时，需要在信息畅通的基础上，加强联动协调，统筹道路更新改造和各类管线项目改造进度，合理安排施工工序，减少对市民的影响，避免反复开挖、“遍地开花”、“马路拉链”等现象。建立完善管材进场检测制度，对工程重要部位、隐蔽工程、地基处理、管道安装、沟槽回填等易出现质量通病的部位，强化建立进场材料检测、复检制度。对于改造管线集中的道路，综合对比建设成本和运维成本，可因地制宜建设经济节约紧凑型管廊。

五是加大投入，多渠道筹措资金。

城市地下管网是保障基础民生的公益性设施，普遍存在建设和运维资金缺口问题。其中，雨污水管网一般归属于当地政府所有，但由于财政压力，中西部很多城市难以保障建设和运维经费，排水管网长期处于低效状态；燃气、供水、供热等管道大都归属专业企业，理应由企业负责开展更新改造，但受制于市场化价格机制还不完善，很多专营企业长期处于亏损状态，无力承担巨量的改造投资；甚至一些城市为了招商引资，还降低企业用水价格等，原本不足的资金量，更加“雪上加霜”。因此，需要加强项目系统谋划，统筹资金分担机制，积极借助中央预算内资金、超长期特别国债、中央财政资金、专项债等支持地下管网更新改造的利好契机，提早开展项目前期工作，积极争取各类资金支持，弥补资金缺口。

六是建立健全可持续管理机制模式。

探索多元化投融资和利益分担、定价收费、专业化运维管理等机制和模式，可持续推进地下管网高效安全运行管理。以公益性较强的排水管网为例，推广建立“厂网一体化”运维模式，探索推进“源—厂—网—河”一体化运行管理模式，按照流域划分，采取特许经营等方式，由一家专业化企业统一运维流域内污水处理厂和排水管网；通过排水管网更新改造、数字赋能、专业化运维等，提高污水收集处理效率，通过动态调价、按效付费等机制，提升管理效能，从而实现污水处理“降本增效”，辅以再生水市场化利用途径等，逐步实现污水收集、处理、污泥处置等成本全覆盖。

开展城市地下管线更新改造，是统筹发展与安全、支撑城市高质量发展的迫切需要，是提高城市安全韧性、提升人民群众获得感幸福感安全感的重要举措，应作为当前开展城市更新行动的重要组成部分，高度重视、积极谋划、统筹实施。

•张春洋

中规院北京公司生态市政院副院长，高级工程师。长期研究领域包括城乡水环境治理、城市内涝治理、海绵城市建设、给排水基础设施等领域规划设计和咨询，先后主持和参与城乡规划设计、科研课题、公益服务等50余项，获得全国优秀城乡规划设计奖、各省市规划设计奖等10余项，公开发表论文10余篇。